LEY 9890 –     Ley Provincial de Educación de Entre Ríos

Análisis crítico del texto de la ley

Por Rubén Alberto Moscatelli

AGMER Seccional Uruguay

Hacé clic si querés ver la ley: Ley 9890 - Ley Provincial de Educación

            La motivación inicial de la promulgación de la presente ley, es que había que hacer adecuaciones del sistema educativo entrerriano a lo establecido por la ley Nacional de Educación Nº 26.206 y que este hecho reclamaba una nueva ley de educación (la anterior ley provincial, la Nº 9330, no merece que nos esforcemos en ofrecer resistencia para su derogación, es más, desde un primer momento percibimos los rasgos perversos de su enunciado). Pero, a ciencia cierta, no hay datos, que este trámite parlamentario haya sido antecedido por una minuciosa investigación sobre la aplicación, la consecuencia de la misma, y en qué aspectos la vigencia de la Ley Federal de Educación y su homóloga en la provincia produjeron efectos nocivos, deseados o no,  para el sistema público de educación provincial. Y por lo tanto, en que dirección deberían darse las modificación, las reparaciones y las innovaciones. En este punto, este emprendimiento es similar al procedimiento empleado al momento de la creación, por ley, de la Universidad Autónoma de Entre Ríos, en el 2001. Es por clara voluntad política (casi podríamos utilizar la categoría, capricho o al menos decisión sin fundamentos) sin una investigación seria previa.

La ley tiene una clara tendencia a la centralización en la toma de decisiones, otorgando tal atribución al organismo central de ejecución, sin tener previsto formas de participación y control que ya se encuentran enunciadas en la nueva constitución. El control que ejerce la representación docente es sectorial, hay infinidad de áreas que no pueden ser controladas y además, sólo traduce la mirada de un sector de los involucrados en el proceso educativo. No hay control ciudadano, ni formas previstas de control parlamentario, ni mecanismos de participación efectiva de la ciudadanía entrerriana.

            Hay sugerencias de cierto nivel de autonomía, pero están más referidas a como trasladar al quehacer cotidiano lo definido, cuando ya se tomó una decisión, en la actuación y la puesta en práctica, a la difusión. Casi nunca se apela con un mecanismo o propuesta que suponga un asumir la autonomía y hacer responsable a la institución u organismo por las decisiones que se hayan tomado. No fija pauta para hacerse cargo de la problemática y ni tampoco fija los mecanismos para resolverla, afrontarla y gestionarla.

Es frecuente, en el texto de la ley, la enunciación y referencia sobre las responsabilidades en la toma de decisiones siempre indicadas para el organismo central, nos estamos refiriendo a la casi  totalidad o al menos las de mayor envergadura, no resguardando para los demás organismos del sistema más que la posibilidad de la gestión, el traducirlo en una realidad diaria, el dar cumplimiento de la misma.

No hay previsión, ni indicación de control parlamentario. No hay mecanismos, enunciados o previsto de participación ciudadana, para la toma de decisiones compartidas. La única forma de control es la participación de los docentes, a través de sus representantes. Pensemos que en el órgano de máxima jerarquía, el C.G.E., la representación es minoritaria (uno en un organismo de cinco miembros). Quedan por fuera todas las decisiones de la Dirección General de Escuela, y todas las direcciones de nivel y modalidad, así como las supervisiones departamentales en cada ciudad o departamento. A continuación el camino a seguir en la demanda es la vía administrativa y por último la judicial, ambas en forma particular, aislada, solitaria y de muy bajo efecto, tanto para el directamente involucrado, como para la población en general. Esto explica la tendencia, ya muy generalizada, de la denuncia pública en los medios de comunicación y la reacción de los gobiernos de tener periodistas o comunicadores a sueldo. Esta es una realidad que excede el ámbito educativo pero aquí tiene un campo propicio y muy fértil.

Por lo establecido en la ley, el CGE no es organismo de elaboración del presupuesto educativo, esto ejemplifica un nuevo escamoteo de la participación y en las decisiones  que deben ser políticas de estado. En el Título X, Capítulo II “Atribuciones del Consejo General de Educación”, art. Nº 166 inc. o) “presentar el anteproyecto de presupuesto anual educativo y ejecutarlo, asegurando la distribución de los recursos según criterios que promuevan la calidad y la equidad educativa.”. Esta es la atribución explícita de mayor enunciación que aparece en el apartado referido a las atribuciones del Consejo General de Educación en lo referido al proceso de elaboración y discusión del presupuesto del área educativa de la provincia de Entre Ríos.

Lo que estamos refiriendo explícitamente para el CGE, también es una práctica frecuente en la UADER y como la definición presupuestaria tiene similar metodología, se suma a la presunción de que la supuesta participación enunciada en los Derechos, Garantías y Obligaciones; y Fines y Objetivos, al menos tiene un recorte sólo referido al proceso de implementación, nunca a la verdadera toma de decisiones.

Esta ley deja el manejo, del sistema educativo en forma casi exclusiva, a la gestión de gobierno, de cada momento, sin posibilidad de participación de los demás miembros de la ciudadanía provincial.

Otro tema muy importante en el análisis es la inexistencia de un debate que tendría que ser central para una sociedad que quiere construir y consolidar su autonomía, nos estamos refiriendo al recorte cultural que supone la definición de los Lineamientos Curriculares de cada nivel y modalidad, más precisamente de “los contenidos considerados socialmente significativos”. ¿Quién o quiénes fijan los conocimientos socialmente significativos? ¿Dentro o fuera del CGE, que organismos o personas están en condiciones de ese recorte? O  ¿esa atribución es delegada en la empresa editorial y en los medios de comunicación masiva? ¿Es ingenuidad, impericia o abandono voluntario de discutir los contenidos curriculares en una sociedad democrática ?. Pero, con rigurosidad, en cada apartado indica que es el Consejo General de Educación el órgano que aprobará dichos lineamientos.

Frente al hecho enunciado por la nueva norma, podemos ahondar y preguntarnos: ¿En que medida los conocimientos de expertos reflejan al conocimiento científico? ¿Qué tipo de relato científico es traducido como discurso pedagógico? ¿Cuánto de este discurso ayuda a estimular la curiosidad y la autonomía de pensamiento? ¿En qué medida la educación puede y debe situarse en el terreno específicamente cognitivo y racional; y que lugar tiene o puede tener el despliegue del sentir, del hacer, del expresar? Si toda educación es una relación social y, por tanto, una relación política, ¿Qué tipo de sujeto forma la relación pedagógica, y en que medida propicia la socialización en el ejercicio del autogobierno y del gobierno?. Lo enunciado en la ley no nos brindan mayores precisiones como respuestas a estos interrogantes,  y no podemos negar que estas son cuestiones que se juegan de hecho en las relaciones pedagógicas, tengamos o no conciencia de ello.

Esta problemática, nos propone otro paso de esta visión centralizada que tiene la ley, y nos estamos refiriendo al enunciado sobre la calidad de la educación. Se concibe a la calidad educativa –modo actual de imposición cultural- como el núcleo esencial de la pedagogía correcta. Curiosamente, el ámbito de toma de decisiones, el organismo político y sus ocupantes parece que no deben ser evaluados, tampoco entran en esta consideración los criterios sobre los que se funda este proceso según el art. 156 deberá garantizar “objetividad y neutralidad de los procesos, procedimientos, instrumentos y metodologías”. “Validez, oportunidad, relevancia y comparabilidad de los datos” “transparencia de la información lograda”. Pero en el art. 157, pone fuera del análisis aquellos que toman las decisiones, del mismo modo, están por fuera de la evaluación los criterios políticos, filosóficos e ideológicos de esas decisiones. ¿Será para responsabilizar a los ejecutores de los resultados? ¿Por qué se circunscribe a los ejecutores y no hay búsqueda de responsabilidad en aquellos que escriben la partitura? 

Si el Estado, en este caso el C.G.E., define los contenidos que considera pertinente, los evalúa, si, además asigna recursos (aunque muy insuficientes, pero asigna recursos), crea organismos como el Instituto Provincial de Formación Docente Continua (art. 109). Le atribuye al Director General de Escuela la función de autorizar y supervisar el funcionamiento de las instituciones educativas de gestión privada y distribuir los aportes que efectúe el Estado a estos institutos (art. 168, inc. J) y k)). Por lo antes enunciado, percibimos que no estamos ante un Estado ausente, no es un Estado que no hace nada, es un Estado que ha cambiado sus funciones, es un Estado que tiene un fuerte control desde algunos organismos y ha distribuido la ejecución, es un Estado que se desresponsabiliza  de garantizar el derecho social de la educación a los entrerrianos, es un Estado en el que políticos y expertos o simplemente funcionarios preservan, para sí, el poder de la palabra autorizada y legítima. 

Pero en el apartado siguiente veremos que hay sectores de la comunidad que no estarían comprendidos en estas restricciones, porque no tienen indicado ninguna forma de contralor ciudadano, ni parlamentario y muy escaso desde el Consejo General de Educación

¿Es función de las iglesias la educación?,  ¿De dónde le viene?, ¿No tendría que ser la función la organización catequísticas y litúrgica como formación y educación religiosa?  Parece ser un debate por dar para poder avanzar y hacer más criticable la ley nacional y provincial o ser más comprensible sobre el espacio que se le otorga a las mismas. No es lo mismo formar creyentes que formar ciudadanos, hay parámetros que son contradictorios en esa construcción de idearios.

            Esta enunciación, que se repite a lo largo de la presente ley y también en la ley nacional; muestra una jerarquía que no se compadece con la autonomía democrática, no hay confianza en la sociedad toda, en las así llamadas “políticas de estado”, y por lo tanto, se le permite a un sector de la sociedad una supremacía teológica que sostenemos la totalidad de los ciudadanos con los impuestos públicos. Hay muchas sociedades latinoamericanas que no tienen esta consideración para el recorte de la autonomía y el autogobierno de la sociedad civil.

¿Todas las iglesias tienen el mismo derecho? ¿Todos los cultos están preparados para la educación de acuerdo con la presente norma?

La familia da la impresión que ha ganado espacio en la participación en la toma de decisiones en la nueva ley de educación, ¿cómo debemos preparar esa participación? ¿quiénes y de qué manera se dará esta preparación ?. O ¿estamos enunciando una aspiración que llevará mucho tiempo, sudor y lágrimas conseguir?, o ¿creemos que es exagerada la participación otorgada por la nueva ley?

Otro caso son los municipios, el artículo 4 de la ley 9890, los sita junto a otros organismos como responsables de la educación sin dar ningún fundamento (tendríamos que buscar en la ley orgánica de municipio si aparece algo referido a lo que aquí se delega), tampoco se ven requisitos, parece que es un don natural. En la mayoría de los municipios no hay capacidad operativa, ni presupuesto, ni voluntad política de cumplir esta responsabilidad. O ¿quizás están adelantando en la ley la intención de la municipalización de todo o parte del sistema? Si la respuesta fuese afirmativa la  preocupación se agiganta; pero de no ser esa la intención está claro que en el nivel inicial deja un amplio espacio para cualquier iniciativa, y si a esto lo juntamos con el nulo poder de policía del estado en todo el ámbito de la educación de gestión privada o municipal estamos fomentando un vacío que los más inescrupulosos se ocuparán de darle contenido, casi siempre en dirección a un “buen negocio”.

Esta etapa que es fundamental y que a su vez tiene un claro sentido de permitir la igualdad de oportunidades, de socializar desde la muy temprana edad propuestas que apunten a equilibrar y desarrollar en un sentido positivo la equiparación de los derechos que enuncia la constitución nacional y provincial, la norma recientemente promulgada no nos da pistas de cómo esto se va traducir en políticas educativas concretas.

El espacio dedicado al nivel inicial, parece más bien la naturalización de una práctica que se inició como respuestas de contención social a la población más humilde y que a su vez, posibilita que las clases medias y altas, junto a otras organizaciones sociales avancen en la privatización de dicho servicio.

Además de esta preocupación por una implementación del sistema educativo, tenemos que considerar el tema salarial de esas/os trabajadoras/es, sus condiciones de trabajo, salario, formas de ingreso, escalafón, jubilación.

¿Quiénes son las organizaciones sociales reconocidas como responsables de la educación? ¿Las organizaciones cooperativas, porque se las designa en un apartado?. Estas preguntas quedan así, dado que no hay en la ley mayores precisiones y en este enunciado pueden caber una enorme cantidad de variables que es necesario precisar, en necesario encontrar las políticas que están aferradas a estos artículos.

No hay en esta primera parte de la ley en el enunciado de derechos, obligaciones y garantías nada que se refiera al derecho de niños y jóvenes a la enseñanza sistemática sobre el trabajo infantil. Para decir de otra forma, no hay una forma explícita de condena al trabajo infantil o un resguardo explícito de esa posibilidad, teniendo en cuenta que en varios pasajes se refiere a posibilidad de propuestas pedagógicas que pueden contemplar la inserción transitoria en ámbitos laborales. Es poco resguardo lo enunciado en el art. Nº 6, frente la amplitud de menciones en el sentido de su inserción laboral en los diversos momentos del sistema educativo.

El título II, hace un recorrido por todo el sistema educativo de la provincia de Entre Ríos, es el articulado que quizá más atrape al lector, sea este depositario del derecho o no. Hay un recorrido minucioso y que distingue las diversas las propuestas sistema (tanto de las opciones en la escuela estatal como en la escuela de gestión  privada). Educación Inicial, Educación Primaria, Educación Secundaria, la variante de la educación técnico profesional, Educación Superior (y todo un capítulo sobre la formación docente). En este recorrido hay un fuerte apego a la ley nacional y un manejo de los criterios enunciados en el primer tramo de este análisis, junto expresiones que muestran otras intenciones y pareceres.

A lo largo de la descripción y enunciación de los diversos tramos y componentes del sistema percibimos tensiones entre fines y objetivos que plantean valiosas aspiraciones y se omiten las condiciones institucionales que harían  posible el ejercicio de este mayor esfuerzo docente, que, a su vez, requiere tiempos de planificación, que demanda momentos de evaluación, que reclama ámbitos colectivos de reflexión sobre la práctica y una formación adecuada a los problemas que surgen de esta manera de trabajar con el conocimiento, con el poder y con los educandos; que exige por tanto cursos con menor cantidad de estudiantes y el nombramientos de más docentes. Que supone que estemos pensando en una nueva lógica de la formación del profesorado y más aún de la formación específica de aquellos docentes con vocación y voluntad de conducir instituciones con creciente complejidad. Aquí los silencios y las omisiones son elocuentes.

            En varios artículos se hace referencia a la función compensatoria positiva, es decir favorecer el ejercicio del derecho social a la educación por la totalidad de la ciudadanía, y en este caso trabajar como dedicación específica a remover los obstáculos frecuentes para sectores de la población que han sido y siguen siendo discriminados en el acceso, permanencia y egreso a la educación que requiere su dificultad, limitación o problemática.

Esto ha sido recogido desde los artículos iniciales y de manera especial en las diversas modalidades del sistema y por lo cual aparece todo un capítulo dedicado a la educación domiciliaria y hospitalaria, para la población que por razones de salud no puede asistir regularmente a las instituciones educativas. Otro que regula la educación en contexto de privación de libertad para aquellos ciudadanos que se encuentran privados o restringidos en su libertad. El capítulo referido a la educación intercultural bilingüe para el tratamiento de la problemática educativa de los pueblos originarios. Además, el referido a la educación rural y de islas para garantizar el derecho a la educación de la población rural e isleña. La modalidad de educación artística, es la respuesta desde el sistema a todo un sector de la población que demanda atención y visión específica. El mundo de la educación permanente de los jóvenes y adultos requiere un gran esfuerzo del sistema y propuestas que los contenga. El ámbito de la educación especial, que históricamente ha tenido su espacio y muchos debates y disputas que siempre han circulado esta modalidad. Así como se incluye en el nivel secundario una mirada específica sobre la educación técnico profesional.

             Programas de finalización de ciclo o nivel para aquellos que no han tenido la oportunidad de finalizar su escolaridad, así como programas de inclusión y propuestas de lucha contra la cultura de la discriminación, identificación de enfermedades de temprana edad dentro de una visión de amplia integración.

            Otras iniciativas de difícil control, seguimiento y poca circulación de información son los así llamados “Planes Nacionales” provenientes del ministerio de educación y del misterio de desarrollo social. En rigor no forman parte del texto de la ley, pero si de la lógica que lo sustenta y de los criterios de distribución.

Estas frecuentes y abundantes referencias a las funciones compensatorias que aparecen en el  discurso deberá ser traducido a la gestión de gobierno. Pero ese ejercicio positivo de la función compensatoria, debe ser cuantificado y valorado con los criterios enunciados en los artículos iniciales de esta ley. Entre los requisitos para verificar el compromiso con lo enunciado se encuentra la cuantificación de los fenómenos y las causales de los mismos (la desigualdad, la pobreza, la exclusión, la violencia, la intolerancia, la discriminación). Hasta el presente no contamos con parámetros creíbles y compartibles para dicho análisis. Por cuanto, uno de los peligros es que se encaminen hacia modalidades y políticas ligadas al clientelismo y estas prácticas su vez profundiza, la desconfianza sobre el valor y la jerarquía de las Políticas de Estado, y, es aquí cuando, aparecen las organizaciones mesiánicas (las ONG y los cultos o confesiones religiosas reconocidas) que asumen rol de garantes de la equidad, canales de distribución y agente compensatorio.

En el art. Nº 122 define a la escuela (de cualquier nivel o mejor no hay aclaración de nivel alguno) como “la institución… que dispone de autonomía pedagógica y administrativa para elaborar su proyecto institucional, en el marco de los lineamientos de política educativa, fines y objetivos de la educación entrerriana y del contexto local y regional al que pertenece”.

Esta definición nos plantea algunos interrogantes sobre la lógica que domina el proyecto. ¿Cuáles son los límites de la autonomía pedagógica y administrativa de cada escuela para la elaboración de su proyecto institucional? Este párrafo es parte de las contradicciones internas de la norma?, es un lapsus discursivo que la realidad y normativas menores pondrán en caja?, es una aspiración sentida y aceptada por los legisladores al elaborar la ley?, es un reto que pueda asumir la escuela actual?, es una construcción a futuro de cada institución?. La capacidad de resistencia y de iniciativa política de las escuelas, los docentes y la sociedad toda, en el proceso histórico nos dará mayores  pistas para su análisis. Pero como al principio de este análisis, nos parece llamativo este enunciado cuando el pensamiento dominante del texto va en otra dirección.

Bajo este título aparecen actores que hasta la presente ley habían estado silenciados, los alumnos, los padres, los docente, personal no docente. Visualizarlos, ubicarlos como objeto de derecho y obligaciones, estimular su organización dentro de la escuela para avanzar en la consecución de los derechos y precisar las obligaciones es un recorrido necesario (no siempre en la dirección enunciada por la presente norma) y que estimula la reflexión, el análisis y genera acciones.

En el título V de la ley 9890, art. 188, en primer lugar utiliza sin distinción y como mera conjunción las categorías “trabajo” y “producción”. Así naturaliza esta conjunción, o mejor la sociedad actual, con su lógica del lucro, de la circulación de los bienes y servicios parece haber naturalizado esta conjunción.

No siempre fue así, el trabajo supone un esfuerzo de transformación de la naturaleza y realizado para mejorar las condiciones de vida personal o las de su sociedad. Pensemos en las sociedades primitivas, que la distribución de los quehaceres o trabajo tenían como requisito la defensa de los más débiles. En la sociedad  donde la esclavitud y la servidumbre cargaban con la ejecución del proceso de distribución de roles que imponía el soberano, la nobleza o el señor. En la organización capitalista actual, el obrero es formalmente libre y “vende su fuerza de trabajo” al empresario a cambio de un salario. Según los valores y los criterios dominantes de la cultura el trabajo tiene distinto significado. Para qué y para quiénes producimos son decisiones políticas, construidas en el tiempo y en la correlación de fuerzas, y quién disfrutas, en mayor medida, de los esfuerzos de los trabajadores.

¿Para que este rápido y sintético recorrido histórico?, para ver que el artículo citado, y desde el comienzo de la ley aparecen definiciones que terminan subordinando el sistema educativo a los requerimientos del sector empresarial o de la producción y comercialización de los bienes y servicios, esto es definición política, no es aggiornamiento, no es signo de los tiempos,  es voluntad de acomodar el sistema educativo a las decisiones de los que tienen poder económico y político. No podemos pensar el sistema educativo en función del tipo de empleo o las formas de trabajo de la sociedad actual en la periferia del mundo, sin componentes o intensión del ejercicio del derecho, de modificar este proceso para tener como horizonte de futuro una vida más justa.